UAFSE - Unidad Administradora del Fondo Social Europeo: Presentació

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AVALUACIÓ

EVALUACION DE LOS PROGRAMAS FSE 2007-2013.

¿Qué es la evaluación?

 La evaluación puede considerarse como el proceso sistémico de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, sea esta una norma, programa, plan o política, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en práctica, efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluación es ser útil a los responsables de la toma de decisiones,  gestores públicos y a la ciudadanía.
 
Teniendo en cuenta la diversidad de planteamientos y corrientes existentes y sin olvidar el fin último de la evaluación que es su utilidad social, se consideran como elementos clave en los procesos de evaluación, los siguientes aspectos:
 
La evaluación es una actividad específica y con identidad propia, claramente diferenciada de otras como el seguimiento, el control interno, la auditoría financiera, o el control presupuestario, pero con las cuales mantiene una estrecha relación de complementariedad.
  • Puede concebirse la evaluación como una actividad institucional, enmarcada dentro de un proceso de mejora de la gobernanza, modernización e innovación administrativa.
  • La evaluación utiliza herramientas de las ciencias sociales (cuantitativas y cualitativas) y técnicas de la gerencia pública. Aplica de manera sistemática un método riguroso de tratamiento de la información, con el fin de llegar al mayor conocimiento de la realidad que examina.
  • La evaluación puede referirse tanto al diseño como a la aplicación, desarrollo y finalización de una intervención pública. Trata de obtener un aprendizaje y conocimiento integral de la intervención pública que analiza.
  • Se promueve su utilización como herramienta estratégica y prospectiva y no sólo operativa y retrospectiva como en ocasiones se ha venido considerando.

¿La evaluación en perspectiva comunitaria de los Fondos Estructurales?

Como consecuencia de los resultados y experiencia de años anteriores, los instrumentos de la actual política de cohesión comunitaria, para el horizonte de programación 2007-2013, introducen nuevos planteamientos específicos para mejorar la calidad, la eficacia y la coherencia de la ayuda prestada.
 
En particular la Comisión Europea propone para el nuevo periodo una mayor especificidad, concentración y descentralización de la Política de Cohesión. Entre otros objetivos se pretende que el seguimiento y la evaluación de los programas operativos contribuya a la máxima coherencia y eficacia de la ayuda prestada por los Fondos.
 
Base jurídica: Artículos 13, 33, y 47a 49 del Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006.
 
Las políticas públicas cofinanciadas con Fondos Estructurales, y en el presente caso por el Fondo Social Europeo como Fondo Estructural que invierte en las personas, en actuaciones vinculadas con el apoyo a la creación de empleo y ayuda a las personas a mejorar su formación y sus capacidades, mejorando con ello sus expectativas laborales, y logrando en definitiva una mayor cohesión social, no son ajenas a los procesos de evaluación. En este sentido, los distintos reglamentos comunitarios determinan que las evaluaciones de la política de cohesión tendrán como objetivo general mejorar, la calidad, eficacia y coherencia de las intervenciones de los Fondos, así como la estrategia diseñada y la puesta en marcha de los distintos programas.
 
El Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales para el periodo de programación 2007-2013, en lo referente a la evaluación de las intervenciones cofinanciadas por éstos, establece que las evaluaciones tendrán como objetivo la mejora de la calidad, eficacia y coherencia de la ayuda prestada por los Fondos y de la estrategia y la aplicación de los Programas Operativos por lo que respecta a los problemas estructurales específicos del Estado miembro y regiones afectados, teniendo en cuenta, asimismo, el objetivo de desarrollo sostenible y la legislación comunitaria pertinente en materia de impacto ambiental y de evaluación ambiental estratégica.
 
Las evaluaciones se llevarán a cabo con anterioridad (evaluación ex–ante), simultáneamente (evaluación contínua) y con posterioridad (evaluación ex–post) al período de programación y bajo la responsabilidad del Estado miembro o de la Comisión, según proceda, de conformidad con el principio de proporcionalidad. La Comisión, en colaboración con el Estado miembro, llevará a cabo la evaluación ex post e igualmente puede realizar evaluaciones estratégicas y operativas complementarias a las realizadas por éste.
 
El Estado español a través del Ministerio de Empleo y Seguridad Social - Unidad de evaluación de la UAFSE -, llevará a cabo, entre otras,  las siguientes actividades:
 
a)   Ejercerá la dirección y coordinación de los procesos de evaluación que le correspondan.
b)   Elaborará el Plan de Evaluación, con las evaluaciones a realizar, calendario y recursos físicos y financieros necesarios.
c)   Realizará las evaluaciones sobre la base de una selección de prioridades o elementos temáticos que a nivel global se determinen.
d)  Garantizará la participación de las distintas Instituciones que participan en los programas a través de la constitución de los correspondientes Grupos Técnicos de Evaluación.
e)   Suministrará los recursos necesarios para llevar a cabo las evaluaciones
f)    Organizará la producción y recopilación de los datos necesarios y utilizará los diversos tipos de información obtenida a través del sistema de seguimiento.
g)   Difundirá los resultados de los procesos de evaluación.
 
La realización de las evaluaciones correrá a cargo de expertos u organismos, internos o externos, funcionalmente independientes de la Autoridad de Certificación y de Autoridad de Auditoría. Igualmente la Comisión en su Documento de Orientaciones número 5 sobre la evaluación contínua recomienda fuertemente que conforme a los standares de evaluación internacionalmente aceptados, sean también independientes de las Autoridades de Gestión.
 
Los resultados de las mismas se publicarán de conformidad con las normas relativas al acceso del público a los documentos, con el fin de garantizar su utilidad social.
 

¿Tipos de evaluación?

a)     Evaluación “ex ante”.
Las evaluaciones ex ante se realizarán bajo la responsabilidad de la autoridad encargada de la preparación de los documentos de programación.
 
La evaluación ex ante tiene por objeto optimizar la asignación de recursos presupuestarios en el marco de los programas operativos e incrementar la calidad de la programación.
 
Mediante dicha evaluación, se determinan y estiman las disparidades, las diferencias y el potencial del desarrollo, los objetivos por alcanzar, los resultados esperados, los objetivos cuantitativos, la coherencia, en su caso, de la estrategia propuesta para la región, el valor añadido comunitario, la medida en que se han tenido en cuenta las prioridades de la Comunidad, las lecciones extraídas de anteriores programaciones y la calidad de los procedimientos de ejecución, seguimiento, evaluación, y gestión financiera.
  • Programas operativos del Objetivo convergencia:
Cada Estado llevará a cabo una evaluación ex ante de cada uno de los programas operativos correspondientes al objetivo de «convergencia». En casos debidamente justificados, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad y conforme hayan acordado la Comisión y el Estado miembro, los Estados miembros podrán realizar una evaluación ex ante individual que incluya más de uno de los programas operativos.
 
En el caso del Estado español, se ha realizado un informe para cada uno de los programas operativos y un informe síntesis para el conjunto del objetivo convergencia.
  • Programas operativos del objetivo competitividad regional y empleo:
Cada Estado efectuará una evaluación ex ante que abarque todos los programas operativos, o una evaluación en relación con cada Fondo, cada prioridad o cada programa operativo.
 
En este objetivo, se ha realizado un informe global para todos los programas, incluyendo en el mismo apartados específicos para el programa de cada una de las regiones en el que se incluyen las actuaciones estatales desde una óptica territorial. 
 
b) Evaluación contínua.
Se introduce en este nuevo periodo un nuevo concepto de evaluación contínua, más vinculada que en periodos anteriores al sistema de seguimiento, y con una influencia mayor en la toma de decisiones. Su objetivo principal es realizar un seguimiento continuo de la puesta en marcha, de la ejecución de los programas, y de los cambios en el contexto con la finalidad de comprender y analizar en profundidad las realizaciones y los resultados logrados, así como los avances en cuanto a los impactos a medio plazo, proponiendo para ello las medidas correctoras que fuesen necesarias en caso de no poder conseguir los objetivos propuestos.
 
Durante el desarrollo del período de programación, los Estados miembros llevarán a cabo evaluaciones vinculadas con el seguimiento del programa operativo –evaluaciones operativas -, en especial cuando dicho seguimiento revele una desviación significativa frente a los objetivos fijados en un principio, o cuando se presenten propuestas para la revisión de dichos programas. Se hace por tanto necesario vincular estrechamente y de una manera continuada estos procedimientos de evaluación con el sistema de seguimiento y los datos que arroje sobre los indicadores financieros, físicos y de resultados, definidos en los programas. Los resultados se remitirán al Comité de Seguimiento del programa operativo y a la Comisión.
 
Es necesario definir por una parte, una serie de Indicadores de Alerta a nivel financiero y a nivel físico, dentro de la batería de indicadores definidos en los programas, que van a ser objeto de una especial vigilancia y que cuando superen determinados Umbrales en relación con los objetivos programados,  hay que analizar desde la Unidad de Evaluación en colaboración con los Órganos Intermedios de los programas, las causas de dichas desviaciones y valorar sin se debe a situaciones transitorias o a problemas de naturaleza estructural y por tanto necesitan una evaluación más en profundidad e incluso una modificación del programas. Por otro lado hay que vigilar si se producen o no cambios, en el contexto socioeconómico, en las prioridades nacionales y/o comunitarias, o problemas de puesta en marcha de los programas, que requieran igualmente un análisis evaluativo y una modificación sustancial del programa.
 
Desde el punto de vista de las evaluaciones estratégicas, en base a tres prioridades que consideramos de gran relevancia en el interior de los programas FSE 2007-2013 en España se van a llevar a cabo las siguientes:
  • Año 2009. Evaluación sobre la integración del principio horizontal de Igualdad de Oportunidades en los programas operativos.
  • Año 2009. Evaluación sobre los efectos de la aplicación en España de la I+D+i, con una consideración especial al elemento de innovación como principio horizontal en los programas del FSE.
  • Año 2012. Evaluación sobre las actuaciones dirigidas al colectivo de Inmigrantes por las peculiaridades y dimensión del colectivo. 
Los años de realización de estas evaluaciones, se han hecho coincidir con la obligación de realizar los informes estratégicos previstos en el artículo 29.2 del Reglamento General 1083/2006, en la medida que habrá determinados elementos como las buenas prácticas detectadas en estos ámbitos, informaciones y conclusiones de las evaluaciones estratégicas temáticas, formarán parte de dichos Informes.
 
Si se estima conveniente pueden llevarse a cabo otras evaluaciones estratégicas adicionales, que se determinarán por el Grupo Técnico de Evaluación, a lo largo de la ejecución de los programas.
 
Adicionalmente al Comité consultivo en materia de seguimiento estratégico y evaluación común para todos los Fondos que intervienen en el desarrollo del Marco Estratégico Nacional de Referencia (MENR), dada la naturaleza y el esquema de programación del FSE en el que conviven programas plurirregionales y programas regionales, que en los programas plurirregionales participan diversidad de Instituciones públicas y asimilables a públicas (Servicio Público de Empleo Estatal-MTIN, Otros Departamentos Ministeriales, ONG´s, Fundaciones, etc) y con implicación financiera muy diferente, con el fin de establecer la colaboración necesaria entre las distintas instituciones implicadas, se ha constituido un Grupo Técnico de Evaluación para el FSE (GTE), coordinado y dirigido desde la UAFSE a través de la Unidad de Evaluación,  compuesto  por  representantes  de  la  Administración  General  del Estado, de los Organismos Intermedios, de las Comunidades Autónomas, de los agentes sociales y de la Comisión, que en su caso asistirán a la Autoridad de Gestión, entre otras, en las labores siguientes:
  • Precisar el contenido del proceso de evaluación y la metodología común a seguir.
  • Valorar las propuestas de pliegos de condiciones técnicas, especificar las competencias necesarias a que debe responder el equipo de evaluación de los diferentes ámbitos de intervención de cada Fondo y proceder a una estimación de los recursos necesarios para llevar a cabo las evaluaciones.
  • Hacer el seguimiento de los diferentes informes y estudios de evaluación.
  • Analizar las desviaciones producidas en los programas, y si se han superado los umbrales permitidos, valorar las soluciones propuestas antes de elevarlas al Comité de Seguimiento.
  • Garantizar la correcta utilización de los resultados de la evaluación con vistas a la reorientación de las intervenciones en curso.
No obstante, la composición, funciones, y funcionamiento de dicho Grupo se definen en un Reglamento de Funcionamiento Interno, que se elabora y aprueba una vez ha sido aprobado formalmente el Marco Estratégico Nacional de Referencia, y constituido el Comité consultivo citado, para evitar duplicidad en las funciones que cada uno desarrolla.
 
La  selección  de  evaluadores externos  independientes  se  hace  conforme  al procedimiento de contratación pública, u otros previstos en nuestro ordenamiento jurídico, que igualmente respeten el principio de independencia.
 
A efectos de coordinar los procesos de evaluación de las distintas formas de intervención, el grupo técnico de evaluación podrá proponer orientaciones metodológicas a los evaluadores de las formas de intervención.
 
La responsabilidad de las evaluaciones operativas es de los Organismos correspondientes que intervienen en los programas, si bien podrá tenerse en cuenta el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 13 del Reglamento (CE) 1083/2006, en especial su realización en los pequeños Organismos que intervienen en los Programas Plurirregionales, en los que el alcance y la materialización de los informes de evaluación pueda fijarse desde la Unidad de Evaluación, al igual que la realización de las evaluaciones estratégicas temáticas. En todo caso, corresponde al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a través de la Unidad de Evaluación de la UAFSE, entre otras funciones, la dirección y coordinación del proceso para lo cual se está elaborando una Guía metodológica que otorgue uniformidad y calidad a los distintos informes de evaluación, de tal manera que se de cumplimiento a los requisitos mínimos establecidos en la normativa comunitaria.
 
En dicha Guía se establecen, entre otros, los contenidos mínimos de los informes de evaluación de seguimiento; los indicadores de impacto global y específico que completan el cuadro de indicadores previstos en los PO; los métodos de análisis y criterios de evaluación comunes en lo que respecta a la realización, eficacia, eficiencia y pertinencia de las actuaciones, necesidades de los beneficiarios, concentración, cobertura y valor añadido comunitario. En este sentido, se incluyen tanto cuestionarios necesarios para la realización de encuestas a beneficiarios últimos, y los guiones de entrevistas a gestores y técnicos responsables de la gestión, seguimiento y control de los programas, como diseños de las muestras que sirven para completar el ejercicio de impactos y valor añadido comunitario.
 
Como se ha mencionado anteriormente, las actividades específicas de evaluación se llevarán a cabo en los momentos fijados por el Comité de Seguimiento, el Comité consultivo en materia de seguimiento estratégico y evaluación común para todos los Fondos, y el Grupo Técnico de Evaluación a nivel FSE, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 33 y 48.3 del Reglamento (CE) 1083/2006.  Independientemente de lo anterior, el Estado Miembro puede establecer a priori, un Plan de Evaluación, en el que figurarán a título indicativo las actividades de evaluación que tenga previsto llevar a cabo en las diversas fases de ejecución de los programas, es decir la periodicidad y regularidad de los ejercicios de evaluación a fin de garantizar la obtención continua de información y análisis susceptibles de ser utilizados en la correcta toma de decisiones de la gestión. En el caso español, en las disposiciones de aplicación de los programas operativos del FSE, se establecen las líneas directrices de dicho Plan, que se irán desarrollando posteriormente a medida que se concreten en el trabajo de cooperación con el resto de los Fondos (FEDER Y FONDO DE COHESION) a través del Ministerio de Economía y Hacienda-Dirección General de Fondos Comunitarios, los aspectos técnicos en cuanto al desarrollo de las evaluaciones estratégicas temáticas y a la evaluaciones operativas que a hemos visto anteriormente,  en lo que se refiere al número de evaluaciones a realizar, como a los medios financieros y físicos a utilizar tanto desde el nivel de la Unidad de Evaluación de la UAFSE como de los Órganos intermedios de los programas operativos.
 
c) Evaluación “ex post”.
La Comisión antes de 31 de diciembre de 2015 realizará una evaluación ex post en relación con cada objetivo en estrecha colaboración con el Estado miembro.
 
La evaluación ex post abarcará todos los programas operativos de cada objetivo (Convergencia, Competitividad regional y empleo, Cooperación territorial), y en ella se analizará el grado de utilización de los recursos, la eficacia y la eficiencia de la programación de los Fondos y el impacto socioeconómico.
 
La evaluación, que se llevará a cabo en relación con cada uno de los tres objetivos, tratará de extraer conclusiones trasladables a las políticas de cohesión económica y social.
 
Deberá permitir determinar los factores que han contribuido al éxito o al fracaso en la ejecución de los programas operativos e indicar las buenas prácticas.

 

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